Deutschlands Energieversorgungssicherheit im Spiegel strategischer und geopolitischer Entwicklungen

Versorgungssicherheit und Status Quo

Versorgungssicherheit ist eines der Ziele im strategischen Dreieck von Energiesicherheit, Klima- und Umweltschutz sowie Wettbewerbsfähigkeit. Der deutsche Primärenergiebedarf wird immer noch zu rund 60 % von Erdöl und Erdgas dominiert [1]. Die Abhängigkeit vom Import, der beim Erdöl 100 % und beim Erdgas rd. 96 % ausmacht [2], ist numerisch zwar hoch; der seit mehr als zehn Jahren zunehmende Wettbewerb auf den Öl- und Gasmärkten schafft jedoch viele Optionen und flexible Bezugsquellen. Außerdem hat er zu einem sog. „Käufermarkt“ geführt, der die Machtbalance von den Produzentenländern hin zu den Verbraucherländern verschiebt. Die Abnehmer können so in Verhandlungen ihre Vorstellungen etwa bei Preisen durchsetzen.

Deutschlands Importe von Erdöl sind sehr diversifiziert, allerdings sinkt die EU-eigene Förderung. Das ist auch beim Erdgas der Fall; hier bezieht Deutschland über die Hälfte seiner Importe aus Russland. Allerdings ist Deutschland so gut in den EU-Gasmarkt integriert, dass die Importsituation der EU zu berücksichtigen ist. Diese hat sich in den letzten anderthalb Jahren zusehends diversifiziert, weil der Anteil an verflüssigtem Erdgas (LNG) signifikant auf 28 % gestiegen ist [3]; bei den Importen über Pipelines dominieren weiterhin Russland, Norwegen und Algerien. Die Stresstests 2014 und 2017 ergaben eine relativ hohe Resilienz, wenn die EU-Staaten kooperieren. Aus deutscher Sicht ist deswegen auf Markt- und Krisenmechanismen Verlass.

Energiesouveränität im Fokus

Für die osteuropäischen EU-Mitglieder stand indes Energiesouveränität im Zentrum. Diese bedeutete vor allem eine Diversifizierung weg von Russland, aber auch eine Integration in den Welt-, nicht nur in den EU-Markt. Die Bundesregierung sah Importe aus Russland im Hinblick auf wirtschaftliche Verwundbarkeit nicht als problematisch an, sondern betrachtete sie als Teil wechselseitiger Verflechtungen sowie als Basis gemeinsamer Interessen. In anderen Mitgliedsländern hingegen wurde das Thema zunehmend „versicherheitlicht“, das heißt wirtschaftliche Fragen der Versorgungssicherheit mit breiteren Sicherheitsfragen verknüpft.

Die von Deutschland propagierte „Kompartmentalisierung“, also die Eingrenzung des Themas auf reine Wirtschaftsfragen gerade im Verhältnis zu Russland, fand daher keine ausreichende Unterstützung in der EU. Am sichtbarsten waren die internen Konfliktlinien beim Thema Nord Stream 2. Hier hat die Bundesregierung die eigenen Interessen wenig kommuniziert. Dabei ist der Schritt, die Kapazität der direkt von Russland nach Deutschland führenden Pipelines auf 110 Mrd. m³ zu verdoppeln, mit großen strategischen Gewinnen für Deutschland verbunden. Dazu gehören die Minimierung von Transitrisiken, die Stärkung des Marktplatzes und des Industriestandortes. Dieser strategische Mehrwert hätte gegen die politischen Verwerfungen in der EU und die Auswirkungen auf die Ukraine abgewogen werden müssen. Die Europäische Kom­mission und mehrere Mitgliedsländer sahen nämlich die Ziele der Energieunion und eigene Bestrebungen für mehr Energiesouveränität unterminiert. Dieser strategische Zielkonflikt ist durch den Rückzug der Bundesregierung auf Markt- und Rechtsprinzipien nicht offen thematisiert worden.

Insgesamt lässt sich festhalten, dass sich nicht nur in der EU, sondern auch global zunehmend der Trend verstärkt, dass Energie-, Außen- und Sicherheitsfragen enger miteinander verwoben werden. Machtrivalitäten werden mit ökonomischen Mitteln ausgetragen und wirtschaftlicher Druck eingesetzt, um politische Ziele zu erreichen. All das schafft ein neues Umfeld und bringt Herausforderungen für die Handlungs- und Gestaltungsfähigkeit Berlins (und Brüssels) mit sich.

USA – kein Partner(verbraucher)-Land mehr

Die USA waren jahrzehntelang Partner der Europäer; diese zwei großen Verbraucherzentren formten den Nukleus einer „Energiesicherheitsgemeinschaft“ unter dem Dach der Internationalen Energieagentur (IEA). Europa profitierte sicherheitspolitisch von den USA, die freie See- und Handelswege garantierten, u.a. aus dem Kaspischen Raum und im Mittleren Osten.

Das politische Leitbild eines freien Han­dels von (Energie-)Gütern verliert heute auch deswegen an Strahlkraft, weil die USA ihre zentrale Rolle bei den globalen Finanz­strömen sowie die Rolle des Dollars als wichtigstes Zahlungsmittel instrumentalisieren, um außen- und wirtschaftspolitische Ziele durchzusetzen. Ein Beispiel dafür sind Washingtons unilaterale Sanktionen gegen Russland, den Iran und Venezuela. Ihre extraterritorialen Auswirkungen treffen europäische multinationale Öl- und Gas­konzerne, deren Aktionsradius sich zugunsten von Staatskonzernen aus Asien und Mittelost verringert; ein Trend, den die Corona-Pandemie noch verstärken könnte. Denn Staatskonzerne können auf staatliche Mittel zurückgreifen.

Der Schock für Deutschland, der aus der US-Politik resultiert, ist deshalb so groß, weil er die neue Ausgangslage schonungslos vor Augen führt: Der „energiewirtschaftliche Westen“ existiert nicht mehr. Energiepolitische Handlungsfähigkeit und Resilienz in Krisenzeiten wurde jahrzehntelang in Allianz mit den USA hergestellt. Nun kommt nicht nur der wichtigste Partner abhanden, sondern seine Politik offenbart zugleich die eigene mangelnde Handlungsfähigkeit. Berlin und Brüssel fehlt es an wirksamen Hebeln und Instrumenten, um die Wirkung der US-Sanktionen abzufedern oder auszuhebeln [4].

Die neue Situation des Energiereichtums in den USA hat der Interessenallianz die wesentliche Grundlage entzogen. Die Frage für die Zukunft ist, inwieweit Washington außen(wirtschafts)politische Handlungsspielräume ausschöpft und ob das liberale Paradigma von Wettbewerb und Freihandel, das die IEA-Mitgliedstaaten in den 1990er Jahren als Regel auf dem internationalen Ölmarkt etabliert hatten, weiter aktiv ausgehöhlt wird.

Vor Strukturbrüchen und einem Systemwechsel

Die Corona-Pandemie hat eine doppelte Krise auf dem Ölmarkt ausgelöst. Sie nimmt zudem gewisse Effekte der Energietransformation vorweg. Die Nachfrage ist im Frühjahr 2020 um fast ein Viertel eingebrochen, gleichzeitig bestand zeitweise ein massives Überangebot von bis zu 10 Mio. Barrel am Tag (b/d) (bei einem Vorkrisenverbrauch von circa 100 Mio. b/d)). Der Ölmarkt ist erschüttert und ebenso der Gasmarkt in Mitleidenschaft gezogen worden; auch die US-Fracking-Industrie ist in eine Krise geraten. Allerdings wäre die Energiewende mit Strukturbrüchen verbunden, die nicht unbedingt deckungsgleich sind mit den Einschnitten durch die Corona-Pandemie.

Was sich aber zeigt, sind Auswirkungen auf die Versorgungssicherheit: Erstens stehen teure Ölförderprojekte etwa in der Nordsee und in Norwegen – und damit in geopolitisch stabilen Regionen – vor schwierigen Zeiten. Zweitens haben die zu niedrigen Kosten produzierenden Länder am Golf die Aussicht, länger zu produzieren. Damit könnte die Konzentration von Ölreserven in politisch instabilen Regionen und der Handel durch kritische Seepassagen zunehmen, und zwar nicht nur für Rohöl, sondern auch für Ölprodukte. Die Pandemie könnte mithin eine katalytische Wirkung haben, denn die erwähnten strategischen Gründe untermauern für die EU die Notwendigkeit eines geordneten Ausstiegs aus dem Öl.

Die Energiewende beinhaltet einen zwei­fachen Systemwandel: den Ausstieg aus dem konventionellen und den Aufbau eines neuen Energiesystems. Die Herausforderungen für die Steuerungsleistung des Staates (und der Union) sind beträchtlich. Gleichzeitig muss die Versorgungssicherheit gewährleistet werden, wobei sich trefflich über das richtige Maß zwischen Effizienz und Sicherheit streiten lässt.

Die Energiewende ist aus Klima- und Umweltsicht dringend geboten. Einmal umgesetzt, bedeutet sie größere politische Handlungsspielräume, weil erneuerbare Quellen, die überall verfügbar sind, Energie dezentraler und lokaler bereitstellen.

Mehr Chancen, mehr Unwägbarkeiten

Die Energiewende trägt zu mehr Chancen, aber auch mehr Unwägbarkeiten bei [5]. Der Ausstieg aus fossilen Importen bringt vielleicht mehr Autonomie mit sich, aber nicht gleich mehr Gestaltungsmöglichkeiten, da relevante Kanäle des internationalen Interessenausgleichs, der Kooperation und des Dialogs wegfallen. Zudem drohen in der Abwicklungsphase Konflikte.

In Zukunft sind Fragen der Vernetzung weit mehr durch politische Entscheidungen getrieben als in der Vergangenheit, als die geologische Verfügbarkeit von Öl und Gas strukturierend war. Ein Beispiel dafür sind Stromnetze. Hier basiert die Entscheidung, sich zu vernetzen, auf einem gemeinsamen politischen Beschluss. „Stromnetzgemeinschaften“ teilen Risiken und Vorteile. Schon heute ist das hohe Maß an Versorgungssicherheit bei Strom der EU-Markt­integration zu verdanken, die es Deutschland im Strombereich erst ermöglicht, die Netze zu stabilisieren und Strom über die Grenzen hinweg zu handeln. In Zukunft wird Deutschland noch mehr auf ein eng vermaschtes europäisches Netz angewiesen sein. Angesichts der weiteren Elektrifizierung und Sektorkopplung wird von einem wachsenden Strombedarf in Deutschland ausgegangen. Gleichzeitig werden bis 2022 die sechs verbleibenden Kernkraftwerke mit einer Nennleistung von 8,5 GW sowie Kohlekraftwerke mit ca. 15 GW vom Netz gehen. Um diesen Ausstiegspfad zu realisieren, werden auch Stabilisierungsmaßnahmen über Grenzkuppelstellen notwendig, der grenzüberschreitende Stromhandel wird wachsen (müssen). Dies ist ganz im Sinne der europäischen Marktintegration und Resilienz des Stromsystems.

In den Wirtschaftsbereichen, in denen direkte Elektrifizierung nicht möglich ist, spielen klimaneutrale gasförmige oder flüs­sige Energieträger auf Wasserstoffbasis [6] künftig eine bedeutende Rolle. Auch hier gilt in der Zukunft, dass mehr Diversifizierung denkbar ist, weil klimaneutraler Wasserstoff auf Basis unterschiedlicher Verfahren und deswegen an vielen Orten weltweit erzeugt werden kann. Das schafft für Deutschland und die EU Flexibilität und Gestaltungsoptionen, bedarf aber auch internationaler Kooperation.

Schließlich setzt die Transformation des Energiesystems Zugang zu und Verfügbarkeit von seltenen Metallen bzw. Erden voraus, ebenso wie deren weitere Veredelung und Verarbeitung. Diese Wertschöpfungsketten bringen neue Vulnerabilitäten mit sich, denn sie werden mitunter von wenigen Unternehmen dominiert, u.a. aus China.

China – die systemische Herausforderung

Der Umbau des Energiesystems ist verbunden mit neuen Herausforderungen, da die Bedeutung von Industrie- und Technologiepolitik steigen wird. Der ökonomische Wert wird nämlich nicht mehr mit der Energieressource generiert, sondern verlagert sich auf die Stufe der Umwandlung in Nutz­energie und ist damit technologiebasiert [7]

Innovationen bei Energietechnologien (CleanTech) werden zunehmend Bestandteil industriepolitischer und geoökonomischer Auseinandersetzungen. Für Deutschland stellt sich die Frage von Energietechnologie-Führerschaft aber auch strategischer Autonomie konkret mit Blick auf Kontrolle und Verfügbarkeit von kritischen Rohstoffen, künftig aber auch für Schlüsseltechnologien und ‑fertigkeiten. Dabei gibt es keine einfachen Antworten auf die Fragen, welche Technologien, Wertschöpfungsketten und welches Know-how von derart strategischer Bedeutung sind, dass sie in Europa gehalten werden sollen. Letztlich spielen auch Überlegungen zu Industriestandorten, Produktionsclustern, Arbeitsplätzen, Bezahlbarkeit und Effizienz eine Rolle.

Klar ist aber, dass sich China in der letzten Dekade sehr gezielt bei Energietechnologien wie Photovoltaik, Batterien, Elektromobilität und CSP-Turmkraftwerken etc. in eine Schlüsselposition gebracht hat. Chinesische Unternehmen bieten Plattformen und Systemlösungen, sie bündeln smarte Anwendungen durch ihre Vormachtstellung im mobilen Internet (5G), überdies bei Übertragungsnetzen und Umspannung. Das Land der Mitte dominiert z.B. die Wertschöpfungsketten bei Solarpaneelen vom Abbau über die Veredelung der dafür benötigten Rohstoffe bis hin zur Fertigung der Anlagen. China produziert über 70 % der Solarmodule. Eine Bertelsmann-Studie zu Weltklassepatenten zeigt, wie rasant China in innovationsgetriebenen Energiesektoren seine Position ausbaut. Deutschlands Spitzenposition bei Photovoltaik ging an China verloren. Bei Batterien hält die Volksrepublik knapp 11 % der weltweiten Patente hinter Japan und Korea, während Deutschland – mit fallendem Trend – bei 7,5 % liegt.

Beim Ausrollen von Strategie, Infrastrukturen und Technologien wirft Peking die Größe des Marktes in die Waagschale. Im Ausland setzt China einen staatlich orches­trierten Instrumentenkasten ein, der auf der engmaschigen bzw. direkten Kontrolle der Unternehmen beruht. Peking kann Pakete aus Krediten, Planung, Organisation und Um­setzung sowie technischen Systemlösungen als „one-stop-shop“ gezielt hebeln. Nach der Finanzkrise 2008/2009 hat China in der EU in (kritische) Infrastrukturen und Schlüsseltechnologien investiert. Das sollte sich nach der Corona-Pandemie nicht wiederholen.

Pekings Strategien „Made in China 2025“ und „China Standards 2035“ sind klar formuliert. China setzt mit seinem Innovationshunger weiter auf eine Lokalisierung von HighTech und auf Technologieführerschaft. Das Land möchte die Standards bei den Zukunftstechnologien setzen. Mittlerweile kann Peking auf vorteilhafte Pfadabhängigkeiten bei Informationstechnologien bauen, wobei sich mit den Energienetzen zwei kritische Infrastrukturen derzeit zunehmend verschränken.

Gravitationszentrum EU und die Neukartierung von Energienetzen

Pekings „Belt and Road“-Initiative definiert die globale Verflechtung neu und sichert sich Einflusskanäle. Die Vektoren und die Dynamik der Vernetzung werden auf China ausgerichtet. Diese Konnektivitätsstrategie verschafft Peking einen Zugriff auf zentrale Knotenpunkte von Energie- und Kommunikationsnetzen. Peking nutzt diese neuartigen technopolitischen Einflusssphären jenseits des territorialen Raums zur Projektion poli­tischer Macht und Autorität [8].

Modernisierung und Umbau des Energiesystems führen dazu, dass sich Energienetze ent- und rekoppeln, dass Energiesysteme neue Räume ausprägen, die nicht mehr deckungsgleich sind mit Jurisdiktionen. Regelsetzung erfolgt dann entlang technopolitischer und territorial ungebundener Sphären. Im Kern dieser Auseinandersetzungen stehen Normen und Standards. Die EU hat ihr wichtigstes Instrument – Regulierung – an den eigenen Rechtsraum sowie die „Rechtsgemeinschaft“ im Rahmen der Europäischen Energiegemeinschaft geknüpft. Diese Rechtssetzung ist ans Territorium gebunden. Allerdings wird zunehmend sichtbar, dass die Handlungsfähigkeit von der Verfügbarkeit und Kontrolle neuer Schlüsseltechnologien abhängt, das kann politische Autorität aufweichen. Die EU erfährt gerade eine Auflösung ihrer Autorität in der Peripherie. Räume, Rollen und die Regelsetzung verändern sich in dem Maße, wie sich klassische Sicherheitspolitik und die Kontrolle über geographische Einflusssphären hin zur Beherrschung von Fließprozessen aus Gütern, Wissen, Kapital und Informationen verschieben.

Dabei wird die Kohäsion Europas nicht nur durch China, sondern auch durch Russland und die USA herausgefordert. Keiner der drei hat Interesse an einer geeinten EU; bei der Neukartierung der (Energie)welt geht es um relationale Gewinne und nicht um ein kooperatives Miteinander.

Fazit: Strategische Handlungsfähigkeit neu denken

Die Energiewende bringt Vorteile für strategische Handlungsfähigkeit mit sich, gleichzeitig schafft die neue geoökonomische Rivalität zwischen USA und China sowie das Erodieren der liberalen Ordnung große Herausforderungen für Resilienz des Systems.

Banal, aber umso gültiger ist die Feststellung, dass es des Zusammenhalts in der EU bedarf, um im Machtkonzert der Großen Gehör zu finden. Deswegen sollte die Herstellung europäischer Souveränität klarer Referenzpunkt deutscher Energiepolitik sein; auch und gerade im Bewusstsein bestehender Dissonanzen. Berlin sollte gezielte Signale einer Abstimmung innerhalb der EU setzen, z.B. durch eine schnelle europäische Einbettung der Wasserstoffstrategie sowie eine aktive Rolle bei Ausbau und Synchronisierung des Stromnetzes mit den baltischen Staaten und der Ukraine.

Dann gehen letztlich Know-how, Kompetenzen und somit Handlungsspielräume verloren, deren Basis ein eigener Produktionsstandort ist. Auch Exportchancen können nur genutzt werden, wenn Technologien auch hier zum Einsatz kommen.

Deutschland und die EU könnten ein „Airbus-Projekt“ europäischer Staaten für Lithium-Ionen-Batterien anstoßen, vielleicht auch im Wasserstoffbereich. Eine schnelle Implementierung der Technologie wäre nötig, um die gute Ausgangsposition zu nutzen und diese nicht wieder – wie bei der Photovoltaik – an China zu verspielen. Das bedeutet nichts anderes, als strategisch wichtige Technologien weitgehend in der EU selbst herzustellen, also solche, die, wie die Windenergie, Schlüsselfunktionen im modernen Energiesystem erfüllen. Rohstoff- und Lieferketten sowie Produktionscluster dürfen dann nicht nur nach Effizienz-, sondern müssen auch nach Resilienzkriterien ausgestaltet sein, sprich entlang Substituierbarkeit, Diversifizierung und Nachhaltigkeit. Europäische Kernkompetenzen müssen an entscheidenden Schaltstellen bewahrt werden: bei der hohen Integration von Erneuerbaren durch Übertragungsnetzbetreiber, beim Fast-in-Echtzeit-Lastmanagement im Übertragungsnetz, beim gleichtägigen Handel oder bei virtuellen Kraftwerken. Selbst wenn die große IT-Revolution verschlafen wurde – dort hat die EU strategische Knotenpunkte von Digitalisierung und Stromnetz besetzt.

Strategische Autonomie darf nicht als Autarkie definiert werden, sondern muss dezidiert auf internationale Verflechtung, Diversifizierung und Kooperation setzen. Das heißt dann auch, dass die Realisierung und Finanzierung strategischer Projekte (wie der Erdgasröhrendeal in den 1970er/1980er Jahren) wieder möglich werden müssen, um Technologie „Made in Germany and the EU“ im internationalen Wettbewerb zu unterstützen.

Deutschland und die EU müssen ihre außenwirtschaftlichen Instrumente an das kompetitive internationale Umfeld anpassen. In Deutschland und weiten Teilen der EU dominieren Mittelstand und Start-Ups, auch bei neuen Technologien. Für diese Firmen wird das internationale Umfeld schwieriger und Markträume schließen sich. Was immer ein Plus für die Innovations- und Wettbewerbsfähigkeit war, ist im neuen globalen Umfeld ein Nachteil. Denn Protektionismus, Lokalisierung und Sanktionen erschweren den Markteintritt, ganz abgesehen davon, dass reziproker Marktzugang etwa zum chinesischen Markt nicht gewährt wird.

Den Ausführungen hier liegt freilich die Annahme zugrunde, dass der Green Deal der EU, der Energie- und Klimapolitik mit Technologie- und Industriepolitik verschränkt, ein passendes Leitkonzept ist, um den Energiesektor zu transformieren. Ein Weiterso lässt sich weder im Hinblick auf Generationengerechtigkeit und Schuldenbedienung vertreten noch aus dem Gesichtspunkt der Energiesouveränität ableiten.

Anmerkungen

[1] AGEB e.V., Pressedienst 02/2020, S. 5.

[2] Umweltbundesamt, Primärenergiegewinnung und -importe, 25.02.2020.  https://www.umweltbundesamt.de/daten/energie/primaerenergiegewinnung-importe

[3] DG Energy, Quarterly Report on European Gas Markets, Market Observatory for Energy, Volume 13, 1st Quarter 2020, Brussels: 2020, S. 11. ec.europa.eu/energy/sites/ener/files/quarterly_report_on_european_gas_markets_q1_2020.pdf

[4] Siehe SWP-Studie 28/2019 und SWP-Aktuell 1/2019.

[5] Siehe SWP-Aktuell 51/2018.

[6] Siehe SWP-Aktuell 37/2020.

[7] Siehe SWP-Aktuell 51/2018.

[8] Siehe SWP-Studie 1/2020, Beitrag Schulze/Voelsen.

Dr. K. Westphal, Head of Project „Geopolitics of Energy Transformation 2030 (GET 2030)“, Senior Associate Global Issues Division, Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP), Berlin, kirsten.westphal@swp-berlin.org