Reduzierung der Risiken
Abb. 2: Differenz der Emissionen zwischen den Szenarien „Kohleausstieg“ und „Referenz“ (Bildquelle: Autoren des Textes)
Tabelle 2: Preiseffekt und Einnahmedifferenz durch die Löschung von Zertifikaten (Bildquelle: Autoren des Textes)
Das Risiko „Verfehlung des nationalen Klimaziels“ könnte für sich genommen – ohne Berücksichtigung des Risikos „Emissionsverlagerung im ETS“ – durch einen nationalen CO2-Mindestpreis vermieden werden. Dieser müsste je nach Szenario im Jahr 2030 zwischen 35 und rund 60 €/t CO2 liegen [7]. Das Risiko der Verlagerungen im ETS könnte jedoch nur vermieden werden, wenn der ETS-Preis durch den Kohleausstieg nicht absinkt. Dies kann durch einen ETS-weiten Mindestpreis oder alternativ durch eine Löschung von Zertifikaten erreicht werden. Eine solche Löschung, die auch die Kohlekommission empfiehlt, wird ebenfalls in der Studie des Öko-Instituts [3] berücksichtigt – jedoch nur implizit durch die Annahme, der ETS-Preis bleibe im Vergleich zum Referenzszenario unverändert. Die Höhe der zu löschenden Menge, der konkrete Wirkmechanismus und die Einkommenseffekte (Staatseinnahmen) bleiben damit im Dunkeln. Diese sind aber entscheidend für die Beurteilung der Relevanz dieser komplementären Maßnahme. Daher analysieren wir diese Option in einem ergänzenden Szenario explizit. Wir nehmen dabei vereinfachend an, dass die Löschung identisch mit den durch den Kohleausstieg erzielten Emissionsreduktionen im deutschen Stromsektor ist (rote Balken in Abb. 2). Es zeigt sich, dass diese Löschung den Zertifikatspreis wie erwartet anhebt, allerdings auch zu Einnahmeausfällen im deutschen Staatshaushalt führt (siehe Tab. 2). Dafür sind zwei gegenläufige Effekte maßgeblich [8]: Einerseits senken sich durch die Löschung unmittelbar die Einnahmen, weil die entsprechende Menge nicht auktioniert werden kann. Andererseits steigen durch die höheren ETS-Preise aber die Einnahmen durch die Auktion der verbleibenden Zertifikate. Der Nettoeffekt ist gleichwohl ab dem Jahr 2025 negativ. Die gesamten Kosten für die Löschung im Zeitraum 2020 bis 2050 betragen diskontiert rund 19 Mrd. €, wobei der Großteil erst ab 2030 anfällt. Unter den hier gemachten Annahmen für die zukünftigen Auktionsmengen ergibt sich darüber hinaus für die Jahre 2040 und 2045 eine negative verbleibende Menge: Es müssten also noch zusätzliche Zertifikate erworben werden, um eine Löschung in ausreichender Menge zu erreichen. Für den deutschen Finanzminister und die multilaterale Klimapolitik gäbe es jedoch eine attraktivere Lösung, als dies national zu machen: die Einführung eines ETS-weiten Mindestpreises in entsprechender Höhe (siehe 5. Zeile in Tab. 2). Die EU-Mitgliedstaaten – oder zumindest eine „Koalition der Willigen“ – könnten sich darauf einigen, einen entsprechenden Reservationspreis bei ihren Auktionen zu implementieren und die nicht versteigerten Zertifikate zu löschen. Die Opportunitätskosten der Löschungen würden dann auf mehrere Schultern verteilt. Dies könnte bei entsprechender Aufteilung auch zu positiven Einnahmen für Deutschland führen.
Fazit
Der von der Kohlekommission vorgeschlagene Plan für die schrittweise Abschaltung von Kohlekraftwerken stellt nicht sicher, dass das deutsche Klimaziel bis 2030 erreicht wird, und auch nicht, dass EU-weit die Emissionen vermindert werden. Das erste Risiko kann jedoch deutlich verringert werden durch einen nationalen CO2-Mindestpreis nach Vorbild des Modells von Großbritannien, das zweite Risiko durch einen europäischen ETSMindestpreis oder nationale Löschung von Zertifikaten. Dabei bietet der ETSMindestpreis im Vergleich zur Löschung den Vorteil einer klaren preisbasierten Regel, die auch bei Marktunsicherheiten zu einem stabilen Preissignal führt. Selbst Optimisten, die unseren Risikoszenarien nur eine geringe Wahrscheinlichkeit zuweisen, könnten sich unserem Vorschlag anschließen: Der Mindestpreis ist eine Versicherungspolice zur Absicherung gegen Unsicherheiten auf den Märkten und deren politische Konsequenzen. Wenn sich der Ausstieg am Ende tatsächlich als „Luftnummer“ erweist, müsste das enorme politische Kapital abgeschrieben werden, das in den Kohlekompromiss investiert wurde. Die deutsche Klimapolitik würde national und international weiter an Glaubwürdigkeit verlieren. Noch ist es möglich, dieses Szenario zu verhindern.
Literatur
[1] Perino, G.; Ritz, R. A. van Benthem, A.: “Understanding Overlapping Policies: Internal Carbon Leakage and the Punctured Waterbed,” NBER Working Paper 25643, 2019.
[2] Edenhofer, O.; Hufendiek, K.: "Raus aus der Kohle - aber smart,” Sueddeutsche.de, 2019. [Online]. Available: https://www.sueddeutsche.de/politik/aussenansichtraus-aus-der-kohle-aber-smart-1.4314551.
[3] Matthes, F.; Herrmann, H.; Loreck, C.; Mendelevitsch, R.: "Die deutsche Kohle-Verstromung bis 2030,” 2019.
[4] Agora Energiewende/Öko-Institut: “Vom Wasserbett zur Badewanne,” 2018.
[5] Ruhnau, O.; Bannik, S.; Otten, S.; Praktiknjo, A.; Robinius, M.: “Direct or indirect electrification? A review of heat generation and road transport decarbonisation scenarios for Germany 2050,” Energy, vol. 166, pp. 989–999, 2019.
[6] Burtraw, D.; Keyes, A.; Zetterberg, L.: “Companion Policies under Capped Systems and Implications for Efficiency— The North American Experience and Lessons in the EU Context,” 2018.
[7] Osorio, S.; Pietzcker, R.; Pahle, M.; Edenhofer, O.: “How to Deal with the Risks of Phasing out Coal in Germany through National Carbon Pricing. CESifo Working Paper 7438,” 2018.
[8] Pahle, M.; Burtraw, D.; Tietjen, O.; Flachsland, C.; Edenhofer, O.: “Preserving the integrity of the EU ETS under unilateral action.,” 2019.