Onshore Windenergieanlagen – Der Rückbau als ungelöstes Problem?

Hintergrund und Ausgangslage

An Land installierte WEA erbrachten 2017 einen Anteil von 40,7 % des durch erneuerbare Energien erzeugten Stroms in Deutschland [1]. Die – politisch gewollte – gewachsene Bedeutung der erneuerbaren Energien und damit der Windenergie hat dabei in der jüngeren Vergangenheit zu einem stetigen Zuwachs an WEA gesorgt. Angesichts ihres Anteils am Mix der erneuerbaren Energien lassen sich landgestützte WEA durchaus als deren Rückgrat einstufen. Trotz oder vielleicht auch wegen des bisher stetig erfolgenden Zuwachses an WEA kommt der Frage des Rückbaus, wenn überhaupt, bislang nur eine untergeordnete Bedeutung zu. Das wird sich vermutlich zeitnah ändern.

In der Praxis war der Rückbau bislang stark durch das sog. Repowering geprägt. WEA werden hierbei abgebaut und durch leistungsstärkere Anlagen ersetzt. Viele der betroffenen WEA konnten als Gesamtes ins Ausland verkauft werden. Aufgrund gesättigter Zweitmärkte und veränderter Regulierung nimmt die Bedeutung des Weiterverkaufs von Gesamtanlagen zunehmend ab [2]. Da für die nächsten Jahre mit einer Zunahme zu entsorgender WEA gerechnet wird, werden die Fragen des Rückbaus solcher Anlagen nebst deren Recycling zunehmend an Bedeutung gewinnen. Bereits heute rücken die sich insoweit stellenden Fragen sowohl durch die Berichterstattung in den Medien [3] als auch durch parlamentarische Anfragen auf Landesebene nebst entsprechender ministerieller Antworten [4] und zuletzt auch einer parlamentarischen Anfrage an die Bundesregierung [5] in den Fokus der Öffentlichkeit. Besonderes Augenmerk liegt hier auf der Frage, ob Fundamente (teilweise) im Boden belassen werden dürfen [6].

Die tatsächlichen wie rechtlichen Fragestellungen, die sich rund um den Rückbau von WEA stellen, sind dabei vielfältig. Insbesondere die rechtlichen Fragen sind soweit ersichtlich bisher kaum behandelt und noch nicht abschließend beantwortet. Im Sinne einer Annäherung an eine Problemlösung will der Artikel bau- und abfallrechtliche Fragen im Zusammenhang mit dem Rückbau von WEA nachgehen.

Pflicht zum Rückbau nach dauerhafter Aufgabe der Nutzung

Die Pflicht zum Rückbau einer WEA kann als öffentlich-rechtliche Verpflichtung und als Folge privatrechtlicher Ansprüche bestehen. Schwerpunkt sollen im Folgenden Art und Umfang der im öffentlichen Recht fußenden Rückbauverpflichtungen sein.

Hinsichtlich privatrechtlicher Rückbauansprüche nur so viel: Solche Ansprüche können bestehen, wenn der (vormalige) Betreiber der WEA und der Eigentümer des Betriebsgrundstücks personenverschieden sind. Einerseits kann in diesen Fällen der bestehende Nutzungsvertrag eine Rückbauverpflichtung enthalten. Grundstückseigentümer sollten auf eine entsprechende Klausel hinwirken. Andererseits wird regelmäßig eine Beeinträchtigung des Grundstückseigentums i. S. v. § 1004 Abs. 1 S. 1 Bürgerliches Gesetzbuch (BGB) vorliegen, wenn eine wegen dauerhafter Betriebseinstellung funktionslos gewordene WEA an Ort und Stelle belassen wird. Der Grundstückseigentümer kann dann – unabhängig von der Frage nach dem Eigentum an der WEA [7 – den Rückbau und die Wiederherstellung des beeinträchtigten Grundstücks verlangen [8]. Dies dürfte unabhängig davon gelten, ob Höchstspannungsleitungsleitungen und Strommasten [9] oder dauerhaft nicht mehr betriebene WEA in Rede stehen, da die Sachverhalte vergleichbar sind. Überzeugend ist es weiter, den Beseitigungsanspruch nach § 1004 Abs. 1 S. 1 BGB unter Hinweis auf §§ 242, 226 BGB im Einzelfall zu beschränken. Dass jedoch stets keine beseitigungspflichtige Beeinträchtigung mehr vorliegt, wenn die Fundamente bis in eine Tiefe von 1,50 m entfernt wurden [10] ist zu weitgehend [11]. Entscheidend dürfte vielmehr sein, ob die beabsichtigte Nachnutzung des Grundstücks bei nur teilweise erfolgtem Rückbau nicht unmöglich wird.

Bauplanungsrechtliche Rückbauverpflichtung

Bereits im Zusammenhang mit der in den 1990-iger Jahren ins Baugesetzbuch (BauGB) aufgenommenen Privilegierung von WEA im Außenbereich erkannte der Gesetzgeber die städtebauliche Notwendigkeit, Fragen des Rückbaus zu regeln. Entsprechend wurde durch das EAG Bau 2004 die Regelung des § 35 Abs. 5 S. 2 ins BauGB aufgenommen. Hiernach ist es u. a. Zulässigkeitsvoraussetzung für die Errichtung einer WEA im Außenbereich, dass der Vorhabenträger sich verpflichtet, die Anlage nach dauerhafter Aufgabe der zulässigen Nutzung zurückzubauen und Bodenversiegelungen zu beseitigen.

Dauerhaft aufgegebene WEA sollen den Außenbereich nicht mehr beeinträchtigen und verlässlich auf Kosten des Verursachers beseitigt werden [12]. Die Regelung dient nicht der (baupolizeilichen) Gefahrenabwehr, die im Ermessen der Bauaufsichtsbehörde steht, sondern sichert die Rückbaupflicht vielmehr aus städtebaulichen Gründen präventiv ab [13].

§ 35 Abs. 5 S. 2 BauGB bietet damit eine brauchbare rechtliche Anknüpfung für die Durchsetzung des Rückbaus. Konkret durchzusetzen ist der Rückbau im Wege der Verwaltungsvollstreckung oder per Klage – je nachdem, ob die Verpflichtung in einem öffentlich-rechtlichen Vertrag oder in einer Nebenbestimmung eines Verwaltungsakts aufgenommen worden ist.

Sonstige allgemeine öffentlich-rechtliche Rückbaupflicht?

Stichtag für die Regelung des § 35 Abs. 5 S. 2 BauGB ist der 20.07.2004. Für WEA, deren Nutzung zulässigerweise vor diesem Stichtag aufgenommen wurden, liegen damit keine Verpflichtungserklärungen vor. Insbesondere mit Blick auf diese Altanlagen ist daher zu betrachten, ob eine Rückbauverpflichtung aufgrund sonstiger öffentlich-rechtlicher Vorschriften besteht. Hinsichtlich der nach diesem Zeitpunkt zugelassenen WEA ist die Frage relevant, wenn die Behörden die Verpflichtungserklärung nicht in hinreichendem Maße eingefordert haben.

Aufgrund der zumeist notwendigen immissionsschutzrechtlichen Genehmigung von WEA ist insoweit zunächst an § 5 Abs. 3 Nr. 3 Bundes-Immissionsschutzgesetz (BImSchG) zu denken. Hiernach ist der ordnungsgemäße Zustand des Anlagengrundstücks bei Betriebseinstellung wiederherzustellen. Ordnungsgemäß ist der Zustand wiederum, wenn alle auf den Stilllegungsvorgang anwendbaren Vorschriften eingehalten werden [14]. Die vollständige Anlagenbeseitigung ist hiervon nach zutreffender Meinung nicht umfasst [15]. Eine Plicht, WEA rückstandslos zu beseitigen, besteht nach dieser Regelung nicht. Auch das Naturschutzrecht enthält keine solche Pflicht.

Eine Rückbauverpflichtung besteht auch nicht aufgrund der abfallrechtlichen Entledigungspflicht [vgl. §§ 15 Abs. 1 S. 1 und 17 Kreislaufwirtschaftsgesetzes (KrWG)]. WEA bleiben auch nach dauerhafter Betriebseinstellung ein mit dem Grund und Boden verbundenes Bauwerk. Die Vorschriften des KrWG sind in diesen Fällen nicht anwendbar, § 2 Abs. 2 Nr. 10 KrWG.

Ebenso wenig wird sich im Regelfall die Pflicht zum Rückbau aus dem Bodenschutzrecht ergeben. Das Bundesbodenschutzgesetz (BBodSchG) verpflichtet zwar jeden, der auf den Boden einwirkt, sich so zu verhalten, dass schädliche Bodenveränderungen nicht hervorgerufen werden (§ 4 Abs. 1). Eine dauerhaft nicht mehr betriebene WEA stellt ohne Hinzutreten besonderer Umstände jedoch keine schädliche Bodenveränderung dar. Es ist zwar kaum in Abrede zu stellen, dass insbesondere das Fundament einer WEA, aber auch die weitere Verdichtung des Bodens etwa für Wege, jedenfalls lokal negativ auf die geschützten Bodenfunktionen einwirken können. Eine schädliche Bodenveränderung wäre dies aber nur, wenn hiermit auch Gefahren, erhebliche Nachteile oder erhebliche Belästigungen für den Einzelnen oder die Allgemeinheit einhergehen, § 2 Abs. 3 BBodSchG. Diese weitere Anforderung liegt im Regelfall bei einer WEA nicht vor.

Eine Rückbauverpflichtung kann aber bestehen, wenn WEA ihren Bestandsschutz verlieren [16]. Dieser kommt ihnen grundsätzlich zu, wenn sie in rechtmäßiger Weise errichtet wurden. Der Bestandsschutz reicht aber nur so weit wie die WEA nach Art und Umfang unverändert genutzt wird. Dies bedeutet: WEA im Außenbereich, deren Nutzung dauerhaft aufgegeben wurde, werden materiell illegal, da – jedenfalls nach derzeitigem Kenntnisstand – eine andere rechtmäßige Nutzung nicht in Betracht kommt und die Zulassung nach einer gewissen Stillstandsdauer erlischt. Die Behörde kann in diesen Fällen – gestützt auf ihre allgemeine Ermächtigungsgrundlage – Maßnahmen ergreifen, um wieder einen rechtmäßigen Zustand herbeizuführen. Dies schließt den Erlass einer Rückbauverfügung ein.

Fraglich ist bezogen auf andere als auf § 35 Abs. 5 S. 2 BauGB basierende Rückbauverpflichtungen, ob diese werthaltig sind, da es an einer Absicherung der Kosten des Rückbaus über § 35 Abs. 5 S. 3 BauGB fehlt. Wollen dritte Grundstückseigentümer oder die Behörde eine individuelle Rückbauverpflichtung oder eine Rückbauverpflichtung zur „Herstellung des rechtmäßigen Zustandes“ durchsetzen, ist abzuwarten, ob der jeweilige Betreiber hierfür Rücklagen gebildet hat.

Rückbauverpflichtung zur baupolizeilichen Gefahrenabwehr

Unabhängig vom Datum der Errichtung sind WEA Bauwerke und unterfallen damit dem Bauordnungsrecht. Eine Rückbauverpflichtung besteht daher aufgrund des jeweiligen Landesbaurechts, wenn und soweit von einer Anlage eine Gefahr für Dritte ausgeht; etwa, weil sie baufällig ist [17].

Erörterungswürdig ist in diesem Zusammenhang, ob eine dauerhaft außer Betrieb genommene, baufällige WEA auch als Altstandort i. S. d. § 2 Abs. 5 Nr. 2 BBodSchG und damit als zu sanierende „Altlast“ anzusehen ist. Letztlich ist dies mit Blick auf den Normzweck nicht überzeugend. Zwar ist eine WEA eine Anlage im Sinne dieser Regelung. Auch wird am Anlagenstandort grundsätzlich mit umweltgefährdenden Stoffen (etwa Bleimennige zum Korrosionsschutz, Öl und Getriebeflüssigkeit in der Gondel) umgegangen. Mit der Sanierung von Altlasten wird indes der Zweck verfolgt, eine nachhaltige bodenschutzrechtliche Unbedenklichkeit zu schaffen. Dieses Ziel ist nicht betroffen, wenn eine baufällige WEA umzustürzen droht und dadurch Menschen gefährdet [18].

Eine baupolizeiliche Rückbauverpflichtung kann demnach auf Grundlage des allgemeinen Bauordnungsrechts je nach den Umständen des Einzelfalls bestehen.

Umfang der Rückbaupflicht

Zu beantworten bleibt die Frage, in welchem Umfang der Rückbau erfolgen muss. Dass der Mast, die Gondel und die Rotorblätter zurückzubauen sind, wird nicht ernsthaft in Frage gestellt. Weniger eindeutig ist das Meinungsbild bezogen auf „Nebeneinrichtungen“ (Wege, Leitung) und das Fundament.

Erstmals relevant wird die Frage nach dem Umfang der Rückbaupflicht dabei schon im Genehmigungsverfahren, wenn die Sicherheitsleistung zu errechnen ist. Die Berechnung wird in den Bundesländern zwar unterschiedlich gehandhabt, dennoch ist ohne Weiteres eingängig, dass die Rückbaukosten erheblich niedriger ausfallen, wenn jedenfalls ein Teil des Fundaments im Boden belassen werden darf. Hintergrund entsprechender Bestrebungen ist, dass Fundamente von WEA erhebliche Ausmaße in Breite und Tiefe aufweisen. Je nach Bodenbeschaffenheit sind darüber hinaus auch Pfahlgründungen erforderlich, die teilweise bis zu 40 m in die Erde reichen. Darf beim Rückbau etwa auf eine Beseitigung jenseits einer Tiefe von 1,5 m verzichtet werden, bedeutet dies eine Ersparnis von 25.000 € [19] bis zu 44.000 € bzw. 35 % [20]. Neben diesem wirtschaftlichen Aspekt wird für eine allein den oberflächennahen Bereich umfassende Rückbaupflicht weiter angeführt, dass bereits ein oberflächennaher Rückbau eine landwirtschaftliche Folgenutzung möglich mache.

Gegen eine allgemeine Beschränkung der Rückbauverpflichtung auf den oberflächennahen Bereich bestehen aber durchgreifende Bedenken, da sich diese nicht im Gesetz festmachen lässt. § 35 Abs. 5 S. 2 BauGB spricht ganz allgemein von einer Rückbauverpflichtung. Eine wie auch immer geartete Beschränkung ist dem Wortlaut nicht zu entnehmen. Auch die Gesetzgebungsmaterialien geben keine Beschränkung der Rückbaupflicht her. Da ferner nach dem Leitgedanken von § 35 BauGB der Außenbereich von jeglicher Bebauung freigehalten werden soll und nicht nur Flächen zur landwirtschaftlichen Nutzung gewahrt/wiederhergestellt werden sollen, überzeugt eine allgemeine Rückbaubeschränkung nicht. Fundamente sind vollständig aus dem Boden zu entfernen [21]. Ausnahmen von diesem Grundsatz sind aber im Einzelfall unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit möglich.        

Gleiches gilt für Wege und Leitungen. Auch diese sind vollständig zurückzubauen, sofern sie nicht aus sonstigen Gründen noch benötigt werden; etwa, weil sie auch der Zuwegung einer weiteren WEA dienen.

Entsorgung der beim Rückbau anfallenden Abfälle

Erfolgt der Rückbau einer WEA, stellt sich die Frage nach dem Umgang mit den dabei entstehenden Abfallfraktionen. Eine typische WEA besteht aus den (Haupt)Komponenten Fundament, Turm, Gondel mit Getriebe, Generator und Steuerungselektronik. Verwendet werden für die Errichtung dabei Beton im Fundament und Stahl je nach Bauweise des Turms (Stahlrohr- oder Betonturm) sowie faserverstärkte Kunststoffe, Kupfer, Aluminium, Betriebsflüssigkeiten, Fette/Öle, Gummi, Bremsflüssigkeiten, Lacke, Füllstoffe, Kupferkabel als Blitzschutz und Imprägnierungsmittel.

Wendet man sich den anfallenden Abfallfraktionen zu, die den Großteil des Stoffstroms ausmachen, so ist zunächst festzuhalten: Für den ausgehärteten Beton der zurückgebauten Fundamente existiert nach wie vor keine wirtschaftliche und effiziente Methode für ein hochwertiges Recycling. Möglich und in großem Still praktiziert wird aber im Wege eines sog. Downcycling ein Zerschreddern, um den so erstellten Betonschutt z.B. als Belag unter Straßen verwenden zu können. Der darüber hinaus aus dem Fundament zu entnehmende Stahl kann ohne Weiteres mit dem sonstigen, etwa als Turm verbauten Stahl im Rahmen einer stofflichen Verwertung recycelt werden, wenn er zuvor weitgehend von den Betonanhaftungen befreit wird. Gleiches gilt hinsichtlich weiterer verbauter Metalle (Kupfer).

Problematischer als die stoffliche Verwertung des Betons ist die der Rotorblätter. Diese bestehen typischerweise aus Verbundwerkstoffen. Während an älteren WEA überwiegend Rotorblätter aus glasfaserverstärktem Kunststoff (GFK) verbaut sind, wird bei den moderneren Groß-Anlagen zunehmend auf kohlenstofffaserverstärkten Kunststoff (CFK) zurückgegriffen. Während für GFK bereits heute Verfahren zur Verfügung stehen, die eine stoffliche Verwertung ermöglichen und lediglich fraglich ist, ob die vorhandenen Kapazitäten ausreichen bzw. die stofflich Verwertung wirtschaftlich ist, fehlt es bisher an einem Recyclingverfahren für CFK. Mit ersten Ergebnissen der derzeit laufenden, durch das Umweltbundesamt (UBA) angestoßenen Forschungsvorhaben ist voraussichtlich im Laufe des Jahres 2018 zu rechnen [22]. Derzeit können diese Teile nicht getrennt werden, weshalb sie thermisch verwertet werden und dabei nicht selten die Filter der Verbrennungsanlagen verstopfen.

Im Ergebnis kann schon heute der Großteil der beim Rückbau von WEA anfallenden Bestandteile vollständig stofflich oder energetisch verwertet werden. Gemessen an den Anforderungen der Abfallhierarchie noch nicht gelöst ist die hochwertige Entsorgung der Fundamente und der Rotorblätter. Hier sind die Hersteller im Rahmen Ihrer Produktverantwortlichkeit sowie die Entsorgungswirtschaft gleichermaßen aufgefordert, Lösungen zu erarbeiten, um den Vorgaben der Abfallhierarchie sowie des Ressourcenschutzes und der Ressourceneffizienz gerecht zu werden.