Bepreisung von CO2 im internationalen Vergleich

Unter Ökonomen ist weitestgehend unumstritten, dass eine Bepreisung von CO2 das wirksamste und volkswirtschaftlich verträglichste Instrument für kosteneffizienten Klimaschutz ist. Einvernehmen besteht auch, dass eine internationale Verständigung über CO2-Preise in weltweit möglichst einheitlicher Höhe die beste Lösung wäre.

Von diesem Idealzustand sind wir zwar noch weit entfernt. Aber: Laut dem Bericht der Weltbank State and Trends of Carbon Pricing 2019 ist bereits in 46 Staaten sowie 28 regionalen (z. B Bundesstaaten in den Vereinigten Staaten oder Provinzen in Kanada) und lokalen Rechtsräumen eine Bepreisung von CO2 eingeführt oder konkret geplant. Damit sind rund 11 Milliarden Tonnen CO2-Äquivalent (Mrd. t CO2e) entsprechend etwa 20 % der globalen Treibhausgas-Emissionen von Preisinitiativen erfasst. Die Spannweite der CO2-Preise reicht von 1 US$/t CO2e bis zu 127 US$/t CO2e [1].

Zwei Ausprägungen: Mengen oder Preissteuerung

Dies erfolgt grundsätzlich in zwei Ausprägungen: durch eine Mengensteuerung in Form eines Treibhausgas-Emissionshandelssystems oder mittels Preissteuerung durch Erhebung einer Steuer oder Abgabe auf CO2. Im erstgenannten Fall stellt sich ein Marktpreis für CO2 in Abhängigkeit von der festgelegten Emissions- Obergrenze (Cap) und den Erwartungen der Marktteilnehmer über künftige Knappheiten ein. Das weltweit wichtigste Treibhausgas- Emissionshandelssystem ist das 2005 eingeführte europäische Emissionshandelssystem (Emission Trading System – ETS). Für die darin einbezogenen Anlagen der Energiewirtschaft und der energieintensiven Industrie sind EUweit jährlich abgesenkte Obergrenzen für die Höhe der CO2-Emissionen bis 2030 verbindlich festgelegt. Der Preis für ein CO2-Zertifikat liegt gegenwärtig bei rund 29 €/t (Stand 2.8.2019). Auch in anderen Weltregionen existieren Emissionshandelssysteme oder stehen – wie in verschiedenen chinesischen Provinzen – in Form von Pilot-Projekten vor der Einführung. Die CO2-Steuer als Alternative zum Emissionshandel kommt in einigen EU-Staaten, wie insbesondere in Schweden, Finnland und Frankreich in den Sektoren zur Anwendung, die nicht in das ETS einbezogen sind, also vor allem Gebäude, Verkehr sowie Gewerbe- und Dienstleistungsbetriebe. Steuern oder Abgaben auf CO2 werden aber auch in Staaten und Regionen außerhalb der EU, wie in der Schweiz, in Norwegen, in Japan, Chile oder in Alberta (Kanada) erhoben, um nur einige Beispiele zu nennen. Die Einnahmen der Regierungen aus der CO2-Bepreisung beliefen sich nach Angaben der Weltbank 2018 auf 44 Mrd. US$.

Entwicklung in verschiedenen europäischen Ländern

In Deutschland sind – ebenso wie in den anderen Mitgliedstaaten der EU – Anlagen der Energiewirtschaft und der energieintensiven Industrie in das ETS einbezogen. Diskutiert wird hierzulande über eine Erweiterung des Emissionshandels auf die Sektoren, die bisher nicht vom ETS erfasst sind, also insbesondere Gebäude und Verkehr, bzw. alternativ die Einführung einer Steuer oder Abgabe auf CO2 in diesen Sektoren. Als Vorbilder für die zweitgenannte Variante werden entsprechende Systeme genannt, die beispielsweise in Schweden und in der Schweiz existieren. Auch Frankreich hat eine CO2-Besteuerung eingeführt, die dort Auslöser heftiger Reaktionen war [2].

Schweden

Schweden hatte bereits 1991 – in Ergänzung zu der zu diesem Zeitpunkt bereits bestehenden Energiesteuer – eine CO2-Steuer auf Kraftstoffe und auf Heizstoffe in Kraft gesetzt. Während die Energiesteuer im Wesentlichen der Erzielung von Einnahmen für den Staatshaushalt diente, verbunden mit dem Effekt der Steigerung der Energieeffizienz, wurde die CO2-Steuer mit Klimaschutz begründet. Die Einführung der CO2-Steuer erfolgte als Teil einer generellen Steuerreform. So wurde die Progression bei den Einkommensteuertarifen durch Senkung der Grenzsteuersätze verringert.

Außerdem war die bestehende Energiesteuer reduziert worden, so dass es zunächst keine gravierenden Aufschläge auf die Energiepreise gab. Zudem war der Eingangssteuersatz mit 250 SEK/t CO2 (entsprechend 24 €) im Jahr 1991 moderat, wurde inzwischen aber auf 1.180 SEK/t CO2 (entsprechend 114 €) angehoben. Ein weiterer Punkt war, dass die Sätze für Heizstoffe in der Industrie sehr niedrig bemessen wurden. 2011 wurde die Industrie, die in das ETS einbezogen ist, komplett von der CO2-Steuer ausgenommen – mit dem Argument, dass die verschiedenen Sektoren nur Gegenstand eines ökonomischen Instruments sein sollten, also Vermeidung einer Doppelregulierung mittels Mengenund Preissteuerung. Die Begünstigung der Industriebetriebe, die nicht vom ETS erfasst sind, durch niedrige Steuersätze wurde 2018 abgeschafft [3].

Schweden strebt Klimaneutralität bis zum Jahr 2045 an. Dazu müssen die Treibhausgas- Emissionen im Inland um 85 % im Vergleich zu 1990 gesenkt werden. Die verbleibende Lücke kann durch Investitionen in Klimaschutzmaßnahmen im Ausland geschlossen werden. Das ehrgeizige nationale Minderungsziel stellt die einzelnen Sektoren vor unterschiedliche Herausforderungen. Die Stromerzeugung in Schweden basiert (Stand 2018) zu 42 % auf Kernenergie und zu 56 % auf dem Einsatz erneuerbarer Energien, insbesondere von Wasserkraft. Damit ist die Stromerzeugung weitgehend CO2-frei.

In der Gebäudebeheizung war bereits in Reaktion auf die erste und die zweite Ölkrise in den 1970er Jahren eine Umstellung auf Fernwärme eingeleitet worden. Mit der 1991 eingeführten CO2-Steuer wurden zusätzliche Anreize zur Verdrängung fossiler Brennstoffe geschaffen. Deren Einsatz verringerte sich um rund 85 % zugunsten von Fernwärme, die vornehmlich auf Basis von Hausmüll und von Holzabfällen erzeugt wird, sowie von Wärmepumpen. Seit 1990 sind die CO2-Emissionen in diesem Sektor um 87 % gesunken.

In der Industrie haben sich die CO2-Emissionen seit 1990 um 19 % vermindert. So ist beispielsweise in der Papierindustrie Öl durch Bio-Brennstoffe ersetzt worden. Im Transportsektor, der gegenwärtig zu über 90 % zum Aufkommen der CO2-Steuer beiträgt, haben sich die CO2-Emissionen seit 1990 um 15 % vermindert. Gründe waren der steigende Verbrauch an Diesel- und an Biokraftstoff sowie der Ersatz älterer durch effizientere neue Fahrzeuge. Bis 2030 strebt die schwedische Regierung einen Rückgang der Treibhausgas-Emissionen im Transportsektor (ohne den Flugverkehr gerechnet) um 70 % im Vergleich zu 2010 an. Neben einem Bonus-/Malussystem – orientiert an der Höhe der Emissionen – bei der Besteuerung der Fahrzeuge soll dies durch den Ausbau der Elektromobilität sowie insbesondere durch eine stetig steigende Beimischung von Biokraftstoffen erreicht werden. Wichtig für die Akzeptanz war, dass Ausgleichsmaßnahmen vorgenommen wurden, wie die Senkung anderer Steuern, die Förderung der Fernwärme und die Verbesserung der öffentlichen Verkehrs-Infrastruktur [4].