CO2-Grenzausgleich: Nur kollektives Handeln kann wirksam zum globalen Klimaschutz beitragen

CO2-Grenzausgleich: Nur kollektives Handeln kann wirksam zum globalen Klimaschutz beitragen (Quelle: Adobe Stock)

Die Europäische Union (EU) hat den Klimaschutz zur „obersten politischen Priorität“ erklärt. Bis 2030 sollen die Treibhausgasemissionen um 55 % unter dem Niveau von 1990 liegen, bis 2050 soll Europa klimaneutral sein. Es ist noch nicht entschieden, wie genau die Klimaziele umgesetzt werden sollen, aber klar ist, dass sie nur erreichbar sind, wenn CO2-Emissionen mit deutlich höheren Preisen belegt werden. Je teurer es für Kraftwerke und Industrie aber auch für Verbraucher ist, CO2 auszustoßen, umso größer ist der Anreiz, auf emissionsarme Technologien umzusteigen. Experten halten CO2-Preise von über 100 €/t für notwendig.

Warum ein CO2-Grenzausgleichssystem einführen?

Die EU sieht sich als Vorreiter und will die Klimaziele auch dann erreichen, wenn andere große Emittenten nicht mitziehen. Zur Absicherung dieser Politik will die EU-Kommission ein Grenzausgleichssystem einführen, das importierte Waren mit dem europäischen CO2-Preis nachbelastet. Ohne einen Grenzausgleich wäre es billiger, CO2-intensive Güter im Ausland zu produzieren, wo sie keinem CO2-Preis unterliegen. Diese Güter würden verstärkt importiert werden und es käme zu Carbon Leakage, also der bloßen Verlagerung von CO2-Emissionen ins Ausland. Gleichzeitig hätte die heimische Industrie einen Wettbewerbsnachteil und würde Marktanteile an das Ausland verlieren. Der Grenzausgleich soll beide Probleme lösen. Zusätzlich soll er hohe Einnahmen für das EU-Budget generieren. Schließlich soll er auch die Wirksamkeit der europäischen Klimapolitik erhöhen, weil die CO2-Bepreisung von den territorialen Emissionen auf den sog. CO2-Fußabdruck, also auch auf die im Ausland produzierten und im Inland konsumierten Güter, ausgedehnt wird.

Selbst wenn ein Grenzausgleich all diese Ziele erreichen würde, wäre für das eigentliche Ziel, die Begrenzung des Klimawandels, kaum etwas gewonnen. Der EU-Fußabdruck lag im Jahr 2018 bei circa 9,6 % der globalen Emissionen und damit nur um 1,2 Prozentpunkte über dem Anteil der territorialen Emissionen der EU (siehe Abb.). Selbst der wirksamste Grenzausgleich würde also nur einen minimalen Beitrag zum globalen Klimaschutz leisten können.

Die EU muss daher stets im Auge behalten, wie sie mit ihren Maßnahmen die Klimapolitik des Auslandes beeinflusst. Nur wenn die globalen Emissionen schnell und nachhaltig auf Null fallen, gibt es eine realistische Chance, den Anstieg der globalen Durchschnittstemperatur auf 1,5°C zu begrenzen. Ohne globale Kooperation laufen die Klimaschutzanstrengungen ins Leere. Die Wirkung eines unilateralen Grenzausgleichs könnte sogar kontraproduktiv wirken, wenn die Handelspartner den europäischen Grenzausgleich als Eingriff in ihre Souveränität und als protektionistische Maßnahme begreifen.

Einen internationalen Klimaclub gründen

Um die globale Kooperation voranzubringen, hat der Nobelpreisträger William Nordhaus 2015 vorgeschlagen, dass sich die kooperationswilligen Länder zu einem Klimaclub zusammentun und einen einheitlichen Mindestpreis für CO2-Emissionen einführen. Davon ist die Weltgemeinschaft weit entfernt. Selbst wenn China wie geplant ein Emissionshandelssystem einführen würde, unterlägen weniger als ein Viertel der weltweiten Emissionen einer CO2-Bepreisung, die außerdem der Höhe nach sehr unterschiedlich wäre.

Daher sollte die EU mit möglichst vielen Partnern, allen voran mit den USA, einen Klimaclub gründen und einen dort vereinbarten Mindestpreis für CO2-Emissionen mit Hilfe eines geeigneten Ausgleichssystems gegenüber Drittländern absichern. Im Handel zwischen Clubmitgliedern würde sich ein Grenzausgleich erübrigen. Ein geeignetes Grenzausgleichssystem könnte

  • außenstehende Länder dazu bewegen, einem Klimaclub beizutreten, es würde
  • dazu beitragen, den gemeinsamen Wirtschaftsraum (= den Klimaclub) vor Leakage zu schützen, und es würde
  • das Risiko der Retorsion durch wichtige Handelspartner reduzieren, weil diese von vornherein eingebunden wären.

Eine international harmonisierte CO2-Bepreisung in einem Klimaclub ist zweifellos wünschenswert, aber nur schwer zu erreichen. Sollte die EU in dieser Situation vorpreschen und einseitig einen unilateralen Grenzausgleich aufbauen? Oder bekäme Europa damit als Klimafestung zahlreiche neue Probleme? Wie sollte ein unilaterales Grenzausgleichssystem ausgestaltet werden?

Ein Grenzausgleich nach Lehrbuch funktioniert ähnlich wie die Mehrwertsteuer: Bei Importen wird die Mehrwertsteuer aufgeschlagen, bei Exporten erstattet. Dadurch zahlen sowohl inländische als auch ausländische Anbieter im Inland die Mehrwertsteuer. Im Ausland zahlen beide nichts oder sie werden mit der ausländischen Mehrwertsteuer belastet. Bei einem CO2-Grenzausgleich würden Importe entsprechend der in der Produktion entstandenen Treibhausgase mit dem europäischen CO2-Preis belastet. Umgekehrt würden europäischen Herstellern, die ins Ausland exportieren, die gezahlten CO2-Preise zurückerstattet.

Dieser perfekte Grenzausgleich würde die Wettbewerbsverzerrung durch die europäische CO2-Bepreisung exakt ausgleichen: Für alle Güter, die in Europa verkauft werden, müssten dieselben CO2-Abgaben gezahlt werden, unabhängig davon, ob sie im Inland oder im außereuropäischen Ausland produziert wurden. Auch auf ausländischen Märkten würde der Wettbewerb nicht verzerrt.

Ein perfekter Grenzausgleich würde auch direktes Carbon Leakage verhindern, also die Verlagerung von CO2-intensiver Produktion ins Ausland, weil die CO2-Bepreisung nicht umgangen werden kann. Indirektes Leakage kann dagegen nicht verhindert werden. Dieses entsteht, wenn die geringere Nachfrage nach fossilen Brennstoffen in der EU dazu führt, dass die Weltmarktpreise für Öl, Gas und Kohle fallen. Je weniger die Angebotsmenge fossiler Brennstoffe auf Preisveränderungen reagiert, umso stärker fällt der Preis und umso mehr werden andere Länder ihre Nachfrage und damit ihren CO2-Ausstoß erhöhen. Darauf hat auch ein perfekter Grenzausgleich keinen Einfluss. Indirektes Leakage lässt sich nur verhindern, wenn die wichtigsten Verbraucher fossiler Brennstoffe gemeinsam ihre Nachfrage verringern, z.B. in einem Klimaclub.

Empirische Studien zeigen, dass Carbon Leakage bisher keine große Rolle gespielt hat, weil der CO2-Preis im Europäischen Emissionshandelssystem (ETS) in der Vergangenheit sehr niedrig war. Bei steigenden Preisen könnte das Problem aber stärker werden. Simulationsstudien deuten darauf hin, dass das indirekte Leakage noch wichtiger ist als das direkte.

Ein perfekter Grenzausgleich würde die CO2-Bepreisung auf alle Güter ausdehnen, die in der EU konsumiert werden, unabhängig davon, ob sie in der EU produziert werden oder nicht. Auf dem Territorium der EU27-Länder sind im Jahr 2018 ungefähr 3.054 Megatonnen (Mt) an CO2 emittiert worden. Der CO2-Fußabdruck, also die Emissionen, die bei der Produktion der in der EU konsumierten Güter und Dienstleistungen entstanden sind, lag hingegen bei 3.490 Mt. Die EU ist also ein „Nettoimporteur“ von CO2. Eine Ausdehnung der CO2-Bepreisung auf diese Nettoimporte von CO2 würde erhebliche Einnahmen generieren. Bei einem CO2-Preis von 30 €/t kämen etwa 13 Mrd. € zusammen.

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