NACHGEFRAGT bei Dr. Carsten Rolle, Geschäftsführer des Weltenergierat – Deutschland e.V., Berlin

„et“: Warum haben Sie in der Ausgabe 2021 Ihrer Jahrespublikation „Energie für Deutschland“ den CO₂-Grenzausgleich der EU als Schwerpunktthema gewählt?

Rolle: Im Weltenergierat – Deutschland arbeiten wir an internationalen Themen, die Entscheidungsträger weltweit besonders beschäftigen und nachts wachhalten. Das Vorhaben der Europäischen Kommission, ein CO₂-Grenzausgleichssystem (kurz: CBAM) zu etablieren, wird seit seiner Ankündigung im europäischen Green Deal 2019 nicht nur in Europa, sondern auch in den Partnerländern der EU mit hoher Aufmerksamkeit verfolgt. Dabei stehen nicht nur klimapolitische Auswirkungen, sondern vor allem auch die handelspolitischen Konsequenzen eines CBAM im Fokus für viele Partner im Netzwerk des Weltenergierates. Im Schwerpunktkapitel unserer „Energie für Deutschland“ haben wir deshalb die Chancen und Risiken eines EU-CBAM beleuchtet, aber auch mögliche Reaktionen wichtiger Handelspartner analysiert.

„et“: Werten Sie einen EU-CBAM dabei eher als Chance oder Risiko?

Rolle: Die Umsetzung eines unilateralen CBAM in die Praxis ist extrem herausfordernd und mit einem hohen administrativen Aufwand verbunden. Die durchgängige Nachvollziehbarkeit der CO₂-Belastung von Produkten im Ausland ist schwer zu gewährleisten und daher missbrauchsgeneigt. Zudem ist die Schutzwirkung des CBAM-Instrumentes, wie es die EU-Kommission vorgestellt hat, nicht mit dem heutigen Carbon Leakage-Schutz vergleichbar, z. B. was die fehlende Berücksichtigung von Exporten aus der EU heraus betrifft.

Außerdem ist zu befürchten, dass ein einseitiger EU-CBAM zu neuen Handelskonflikten führen kann. Viele Länder haben bisher mit Skepsis bis Ablehnung auf die Ankündigung der EU-Kommission reagiert, künftig eine Abgabe auf Importe entsprechend ihres CO₂-Gehalts erheben zu wollen und die Einnahmen dem EU-Haushalt zuzuführen. Staaten mit CO₂-intensiven Industrien, wie bspw. Russland, Brasilien oder Südafrika, bezweifeln bereits offen, dass ein solches Vorgehen mit den Regeln der Welthandelsorganisation (WTO) vereinbar ist. Handelspolitische Gegenreaktionen wären für exportorientierte europäische Volkswirtschaften wie Deutschland aus meiner Sicht gefährlich.

Andererseits kann die CBAM-Initiative jedoch auch ein Ansatzpunkt für eine globale Debatte über die Reduktion von Treibhausgasen sein. Schon allein die Diskussion über einen potenziellen CBAM hat einige Partnerländer der Union dazu bewegt, mit der EU das Gespräch zur Zusammenarbeit im Klimabereich zu suchen. Carbon Leakage stellt zudem nicht nur für die EU ein wachsendes Problem dar, sondern auch für einige weitere Staaten mit einer ambitionierten Klimapolitik. Die Lösung des Carbon Leakage-Problems könnte deshalb auch Chancen für einen kooperativen Ansatz bieten. So könnte der CO₂-Grenzausgleich etwa einen ersten Schritt hin zu einem internationalen Klimaclub darstellen.

„et“: Was verstehen Sie unter einem Klimaclub?

Rolle: In einem Klimaclub könnten sich große globale Emittenten zusammenschließen und gegenüber Drittstaaten gemeinsam ein CO₂-Grenzausgleichssystem etablieren. Innerhalb dieses Clubs würde dabei auf CO₂-Grenzausgleichsmechnismen verzichtet. Gemeinsame Grenzausgleichsmaßnahmen der EU und der USA könnten etwa weitere Industriestaaten dazu bewegen, einem solchen Klimaclub beizutreten. Voraussetzung für einen solchen Ansatz ist aber, dass die Anstrengungen innerhalb des Clubs zu vergleichbaren Belastungen bei den Unternehmen führen. Da nicht davon auszugehen ist, dass die USA in absehbarer Zeit auf föderaler Ebene CO₂-Preisinstrumente einführen werden, müsste man andere, ordnungsrechtliche Maßnahmen in CO₂-Preisäquivalente übersetzen. Das aber ist methodisch schwierig, gerade auch wegen möglicherweise unterschiedlicher Verteilungswirkungen der Instrumente.

„et“: Wäre ein internationaler Konsens nicht einem CBAM vorzuziehen?

Rolle: Natürlich. Klimaschutz ist eine globale Herausforderung. Die beste Lösung zur Senkung der weltweiten CO₂-Emissionen wäre deshalb eine breite multilaterale Initiative zur schrittweisen Einführung einer CO₂-Bepreisung, die etwa von den G20-Staaten initiiert werden könnte, um dann nach und nach ausgeweitet zu werden. Doch das Zeitfenster zur Erreichung der Klimaziele ist klein und der Handlungsdruck groß. Wenn sich auf internationaler Ebene kein breiter Konsens oder die Gründung eines Klimaclubs realisieren ließe, blieben unilaterale Grenzausgleichsmaßnahmen theoretisch eine, wenn auch gefährliche, Rückfalloption. Ihre handelspolitischen Risiken müssten jedoch durch internationale Konsultationen sorgfältig begleitet werden und die Emissionssenkung transparent überprüfbar sein.

Da es schwer absehbar ist, ob dies gelingen kann, ist es richtig, das Instrument zunächst nur sehr begrenzt in ausgewählten Pilotsektoren zu testen, in denen die Zahl der Handelspartner aufgrund von Transportkosten oder Netzverbindungen begrenzt ist. Erst wenn es sich dort bewähren sollte, kann darüber nachgedacht werden, ob es später den heutigen Carbon Leakage-Schutz einmal ersetzen könnte.

„et“: Wie könnte die EU den CBAM-Prozess unterstützen?

Rolle: Um heftigen Widerstand bei der Einführung eines EU-CBAM zu vermeiden, sollte die Union in einen Dialog mit wichtigen Partnerländern, wie den USA, treten sowie mit Staaten, die von dem Mechanismus besonders betroffen wären. Dabei sollte sie deutlich machen, dass sie den CO₂-Grenzausgleich vorrangig als Instrument zur Reduzierung ihrer Treibhausgasemissionen sowie zur Vermeidung von Carbon Leakage begreift und nicht als protektionistische Handelsbarriere.

Unterstreichen könnte sie dieses Argument, indem sie die Einnahmen aus dem CBAM nicht zur Generierung von Eigenmitteln verwendet, sondern für den Klimaschutz. Insbesondere in Entwicklungsländern erwarten viele Stakeholder, dass die Union die CBAM-Erlöse für die Unterstützung von Klimaschutzmaßnahmen in diesen Ländern nutzt. Laut dem Mehrjährigen Finanzrahmen der EU könnten die Einnahmen aus dem Grenzausgleich zwischen 5 und 14 Mrd. € pro Jahr betragen.

„et“-Redaktion