Zwei gegenläufige Entwicklungslinien

Die ersten Schritte Deutschlands auf dem Weg zu einer „Electric Society“ sind mit dem Einstieg von Festpreisen für CO₂ und den damit verbundenen Preisaufschlägen für die fossilen Energieträger getan. Mit diesem Ansatz folgt die Politik der ökonomischen Theorie, den Empfehlungen der Fachwelt und ihren eigenen Versprechungen, d. h. der „Internalisierung externer Kosten“. In einem zweiten Schritt hat die Bundesregierung entschieden, die EEG-Umlage zu senken. Nach der oben entwickelten Terminologie werden damit Kosten der Energiewende „externalisiert“. Das widerspricht dem ökonomischen Grundprinzip und steht auch nicht – man mag es kaum aussprechen – im Einklang mit den zahlreichen und vollmundigen Bekundungen, die die Politik vor vielen Jahren abgegeben hat.

Gibt es dafür eine Erklärung? Zunächst ist daran zu erinnern, dass es immer leicht ist, den hehren Prinzipien der Marktwirtschaft zu folgen, wenn „die Welt in Ordnung ist“ (Mark Twain: „prosperity is the best protector of principles“). Kompliziert werden die Dinge immer dann, wenn die Verhältnisse schwierig werden. Und es ist offensichtlich, dass die Verhältnisse bei der weiteren Umsetzung der Energiewende schwierig werden. So könnte etwa die Akzeptanz der Bevölkerung für das Ziel „Klimaneutralität“ durch einen als überhöht eingestuften Strompreis in Gefahr geraten. Auch ist zu beachten, dass ein zu hoher Strompreis populistische Strömungen ermuntern könnte, die Energiewende als das Anliegen einer „abgehobenen Elite“ oder auch als „generelles Murks-Projekt“ abzuwerten [13]. Vor diesem Hintergrund sind die Absicht und Bereitschaft der Politik, die EEG-Umlage zu reduzieren und die Verbraucher damit zu entlasten, durchaus nachvollziehbar.

Nun gibt es auch eine andere, sehr viel grundsätzlichere Erklärung. Sie geht von der Hypothese aus, dass Energiegeschichte ein kontinuierlicher Lernprozess ist. In der Abfolge von Generation zu Generation verändern sich politische Grundvorstellungen und Überzeugungen. Vielleicht leben wir gerade in einer Phase, in der die Idee, der Energieverbraucher solle in Eigenverantwortung und im Einklang mit marktwirtschaftlichen Prinzipien die Kosten der Energiewende tragen, an Bedeutung verliert. Im Gespräch ist eine neue Vorstellungswelt. Danach wird der Umbau der Energieversorgung in Deutschland als „gesamtgesellschaftliche Aufgabe“ eingestuft. Infolgedessen sei es angemessen, dass die Kosten der Energiewende in erster Linie von der Mehrheit aller Steuerzahler geschultert werden sollten.

Mit einer solchen Argumentation wäre eine Reduktion des Strompreises sogar um gut 30 % denkbar. Zum Beleg genügt es, einen kurzen Blick auf die Zusammensetzung des heutigen Strompreises zu werfen (Tab. 3). Nahezu die Hälfte des Strompreises der privaten Haushalte entfällt auf Abgaben, Umlagen und Steuern. Die meisten dieser zusätzlichen Belastungen haben etwas mit der Energiewende zu tun. Wer sich auf diesem Gebiet nicht so genau auskennt, für den kann es hilfreich sein, sich noch einmal die Details der einzelnen Positionen vor Augen zu führen:

• Die EEG-Umlage nach dem Erneuerbare-Energien-Gesetz dient dem Ausbau der erneuerbaren Energien.
• Mit den Einnahmen der KWKG-Umlage werden die Kosten aus der Förderung von Kraft-Wärmegekoppelten Kraftwerken gedeckt.
• Die Abgabe zu § 19 StromNEV dient dem Ausgleich von individuellen Netzentgelten für privilegierte Netzverbraucher.
• Die Offshore-Umlage ist für mögliche Entschädigungszahlungen an Betreiber von Offshore-Windparks gedacht.
• Die Abgabe für abschaltbare Lasten deckt Vergütungszahlungen für sog. Abschaltleistungen ab. Diese kommen beispielsweise dadurch zustande, dass Industriebetriebe kurzfristig auf die Lieferung von Strom verzichten. Das dient der Netzstabilität und der Versorgungssicherheit.
• Auch die Energiesteuer kann als Kostenelement der Energiewende eingestuft werden. Die Steuer ist eine Art Gegenposition zu den zusätzlichen Bürokratiekosten, zu den Kosten der zahllosen Programme der Bundesregierung zur Steigerung der Energieeffizienz und zum Ausbau der erneuerbaren Energien, zum Aufbau einer Wasserstoffwirtschaft oder auch zur verstärkten staatlichen Forschungsförderung.

Der Ansatz, die Steuerzahler stärker als bisher an den Kosten der Energiewende zu beteiligen, wird seit längerem diskutiert. Es gibt vielfache Forderungen, die EEG-Umlage zu reduzieren. Wie weit diese Überlegungen nun aber auch im „Mainstream“ der politischen Debatte angekommen sind, belegen die Empfehlungen des Sachverständigenrates zur gesamtwirtschaftlichen Entwicklung [14]. In seinem jüngsten Jahresgutachten regen die Mitglieder des Sachverständigenrates eine umfassende Energiepreisreform an, zu der bemerkenswerterweise auch eine vollständige Abschaffung der EEG-Umlage (aktuell: 6,756 ct/kWh) und eine Reduzierung der Stromsteuer auf den europäischen Mindeststeuersatz von 0,01 ct/kWh (aktuell: 2,05 ct/kWh) gehört. Allein die Abschaffung der EEG-Umlage würde für die privaten Haushalte eine Entlastung bei ihrer Stromrechnung um 8,4 Mrd. € oder rd. 200 € pro Haushalt bedeuten.

Angesichts dieser Zahlen sollte man eigentlich erwarten, dass jetzt eine Debatte in Gang kommt, bei der auf der einen Seite Ordnungspolitiker darauf aufmerksam machen: „Die Strompreise in Deutschland lügen“ und auf der anderen Seite die Pragmatiker darauf antworten: „Ja, ja, aber doch für einen guten Zweck“. Einen solchen Meinungsaustausch zu verfolgen, wäre interessant; man könnte einiges über das Spannungsfeld zwischen ökonomischer Rationalität und politischem Opportunismus lernen.

Insgesamt ist diese neue energiewirtschaftliche Perspektive für manche erfreulich, allerdings nicht ohne Nebenwirkungen. In der Zuspitzung versteht man schnell, dass bei einem solchen Ansatz viele Haushalte in den Genuss günstiger Strompreise gelangen würden, die es gar nicht nötig hätten. Manche werden eine solche Entwicklung zu Recht als unfair und ungerecht einstufen. Weiter und wichtiger: Der Anreiz, Strom einzusparen, würde beeinträchtigt. Politisch nachvollziehbare, aber ökonomisch kaum zu rechtfertigende Strompreissenkungen machen es sehr viel schwerer, die Verbraucher zu den notwendigen und langfristig nachhaltigen Energieeinsparungen zum Schutz der Erdatmosphäre zu bewegen. Es ist nun einmal eine alte Erfahrung, dass der „empfindlichste Körperteil des Menschen der Geldbeutel“ ist.

An dieser Stelle kommt manchen Lesern vielleicht in Erinnerung, dass es in Deutschland auf dem Gebiet der Strompreise schon einmal eine bemerkenswerte Entwicklung gegeben hat. So war die Regierung in der ehemaligen DDR der Auffassung, dass man der Bevölkerung keine hohen Strompreise zumuten könne. Berechnet wurden den privaten Verbrauchern Anfang 1990 rd. 8 Pf/kWh. Gleichzeitig lagen die Produktionskosten bei 24 Pf/kWh (selbstredend ohne Beachtung der externen Kosten der Umweltzerstörung). Der Stromwirtschaft fehlten allein durch die Geschäfte in diesem Bereich fast 3 Mrd. Mark pro Jahr in der Kasse [15]. Dieser Betrag musste aus Haushaltsmitteln bereitgestellt werden. Heute wissen wir, dass dieses Modell der Strompreisbildung kein langes Leben hatte.

Für alle, die an dieser Stelle noch weiter über die Verantwortung des Staates für günstige Energiepreise grübeln wollen, sicherheitshalber noch ein kurzer Hinweis zur Klarstellung: Niemand wird Einwände gegen eine Politik haben, die es sich zur Aufgabe macht, dass Strom für bestimmte Einkommensgruppen bezahlbar bleibt. Das sicherzustellen, sollte allerdings vorrangig eine Aufgabe der Sozialpolitik sein, keine Aufgabe der Energiepolitik.

Ausblick

Eingeweihte wissen seit langem, dass zu Beginn der kommenden Legislaturperiode eine grundlegende Diskussion über die Zukunft der Energiewende in Deutschland ansteht. Zu widersprüchlich und unübersichtlich ist die heutige Politik. Zwischen der Vision „Klimaneutralität 2050“ und den immer wieder vorgebrachten Mahnungen für Realismus gibt es eine Diskrepanz, die man mit dem gesunden Menschenverstand nicht überbrücken kann. Kennzeichnend für die Gesamtsituation ist eine Aussage von Bundeskanzlerin Angela Merkel bei der Vorstellung des Klimaschutzprogramms am 20.09.2019. Gesagt wurde dort: „Politik ist eben das, was möglich ist“. Wer die aktuelle Debatte verfolgt, kann erkennen, dass dieser Grundsatz die Politik beherrscht. Und so ergibt sich ein Glaubwürdigkeitsproblem: Wie kann man bei Investoren, Produzenten und Verbrauchern Vertrauen gewinnen, wenn man ankündigt, man gehe jetzt auf Elefantenjagd („Klimaneutralität 2050“), und sich dann aber mit der Konstruktion von Mäusefallen („Klimaschutzgesetz“) begnügt?

Sollte sich die nächste Bundesregierung tatsächlich darauf einlassen, die Energiepolitik in Deutschland auf eine neue Basis zu stellen, ist eine Aufgabe von größter Bedeutung: Der Umbau der Energieversorgung sollte so kostengünstig wie irgend möglich erfolgen. Dazu gibt es angesichts der gewaltigen, heute noch kaum richtig zu überblickenden Belastungen der öffentlichen Haushalte durch die Corona-Krise keine Alternative. Damit rückt die Weiterentwicklung des im Klimaschutzprogramm vorgesehenen Preismechanismus an die erste Stelle. Das würde heißen, dass nicht nur die CO₂-Aufschläge für die fossilen Energieträger stärker steigen müssen. Es würde auch bedeuten, dass der Strompreis seine vollen Kosten decken sollte.

Hier bietet sich vor allem der rasche Aufbau eines Systems „zeitvariabler Stromtarife“ an, das naturgemäß am ehesten mit dem Phänomen eines stark schwankenden Angebots von Wind- und Solarstrom umgehen kann. Je größer die Preisdifferenzierung, um so eher werden Verbraucher bereit sein, ihren Stromverbrauch gezielt zu steuern. Vor allem mittelfristig wird man im Zuge der abzusehenden Umstellung vieler Heizsysteme auf Wärmepumpen und einer wachsenden Zahl von Elektrofahrzeugen ein nennenswertes Potenzial zu Lastverschiebungen erwarten können. Viel wichtiger ist es aber, den Preis als Knappheitssignal zu stärken und damit einen dauerhaften Anreiz für Investitionen in effiziente Geräte und einen sparsamen Umgang mit Strom zu geben.

Viele werden die Forderung nach kostengerechten Strompreisen als wirklichkeitsfremd einstufen; so wie auch manche das Ziel „Klimaneutralität 2050“ für eine blanke Illusion halten. Beide Punkte hängen aber in gewisser Weise zusammen: „Wahre Strompreise“ sind eine wichtige Voraussetzung für die notwendigen und politisch vorgegebenen Energieeinsparungen und die wiederum sind eine wichtige Voraussetzung für Erfolge auf dem Weg zu dem Ziel „Klimaneutralität 2050“.

Ein Neustart bei der Energiewende wird nicht einfach werden. Es ist eine alte Erfahrung, dass kaum etwas gefährlicher ist, als eine mit großen Hoffnungen auf den Weg gebrachte Reform erneut zu reformieren. Hinzu kommt, dass uns die Entwicklungen um die „Corona-Krise“ noch einmal eindrücklich an die Tatsache erinnern, dass wir – trotz allen Bemühens und langfristiger Planungen – letztlich sehr, sehr wenig über die Zukunft wissen. Und so bleibt zum Schluss die Feststellung, dass die kommenden zehn Jahre Energiepolitik in Deutschland mit einiger Sicherheit interessanter und spannender werden als die letzten zehn Jahre.

Anmerkungen

[1] Wer nach einer Plausibilisierung dieser Vereinfachung sucht, sei auf einige aktuelle Festlegungen der Politik verwiesen. So schließt die Bundesregierung die Option, fossile Energien zu nutzen und die dabei entstehenden CO₂-Emissionen durch Abtrennung und Speicherung von der Atmosphäre fernzuhalten, aus (carbon-capture and storage). Auch der global überaus sinnvolle Gedanke, in Deutschland auf ausgewählten Feldern fossile Energieträger zu nutzen und die dabei freiwerdenden CO₂-Emissionen durch eine kostengünstigere Minderung in anderen Ländern zu kompensieren, wird nicht in Erwägung gezogen. Und schließlich gilt das Ende der CO₂-freien Kernenergie in Deutschland als „auf ewig“ beschlossen.

[2] BMWi, BMU: Energiekonzept für eine umweltschonende, zuverlässige und bezahlbare Energieversorgung, Berlin 28.09.2010.

[3] BMU: Klimaschutzplan 2050 – Klimaschutzpolitische Grundsätze und Ziele der Bundesregierung, Berlin 2016.

[4] Die Begründung für diesen überschaubaren Zuwachs liegt darin, dass bei der größten Position unter den hier betrachteten erneuerbaren Energien, der Biomasse, nur noch ein geringes Ausbaupotenzial besteht. Ursächlich sind ökologische Grenzen, aber auch Nutzungskonflikte mit der Produktion von Nahrungsmitteln und einer stofflichen Verwertung. Siehe dazu auch: Nationale Akademie der Wissenschaften Leopoldina: Bioenergie – Möglichkeiten und Grenzen, Halle 2013.

[5] Großklos, N. u. a.: Fernwärme für eine klimaneutrale Wärmeversorgung – Thesenpapier; Institut für Wohnen und Umwelt, Darmstadt 2020.

[6] Prognos u.a.: Energiewirtschaftliche Projektionen und Folgeabschätzungen 2030/2050, Studie im Auftrag des BMWi, 10. März 2020.

[7] Wer hierzu mehr wissen will, sei auf eine auch heute noch lesenswerte, im Auftrag des BMWi entstandene Grundsatzstudie verwiesen: Masuhr, K., u.a.: Die externen Kosten der Energieversorgung, Gutachten im Auftrag des BMWi, Stuttgart 1992.

[8] Moths, E.: Die Preise schweigen, in: Merkur 1993, 47. Jg., Heft 530, S. 455-461.

[9] Deutscher Bundestag: Antwort der Bundesregierung auf eine kleine Anfrage zum Thema „Internalisierung externer Kosten der Energieversorgung“, Drucksache 12/7128, Berlin 22.03.1994.

[10] Deutscher Bundestag: Entwurf eines Gesetzes über einen nationalen Zertifikatehandel für Brennstoffemissionen (Brennstoffemissionshandelsgesetz BEHG), Berlin 8.11.2019. Deutscher Bundesrat: Vermittlungsausschuss erzielt Kompromiss zum Klimapaket, Pressemitteilung, Berlin 18.12.2019.

[11] Kübler, K.: Zu den Wirkungen des Klimaschutzprogramms 2030 – Eine picoökonomische Analyse, in Energiewirtschaftliche Tagesfragen 70. Jg. (2020), Heft 3, S. 36-41.

[12] BMWi: EEG-Umlage 2021: Fakten & Hintergründe, Berlin 15. Oktober 2020.

[13] Radtke, J. u.a.: Energiewende in Zeiten des Populismus, Wiesbaden 2019.

[14] Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung: Jahresgutachten 2020/21, Wiesbaden 1.10.2020.

[15] Kübler, K.: Externe Kosten und Standortsicherung – Eine energiepolitische Gestaltungsaufgabe, in: „Energiewirtschaftliche Tagesfragen 54. Jg. (1995), Heft 8, S. 491-496.

Dr. K. Kübler, Rheinbach, kmkue@web.de

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