Solarenergie: Hohe Wettbewerbsintensität und hohe Realisierungsraten

Die Ausschreibungen für PV-Anlagen waren innerhalb des Beobachtungszeitraums, April 2015 bis September 2019, von einer hohen Wettbewerbsintensität gekennzeichnet. Die mengengewichteten Zuschlagspreise sind ausgehend von knapp 9,2 ct/kWh auf 4,3 ct/kWh im Februar 2018 gefallen (siehe Abb. 2). Dies entspricht einem Rückgang von rund 50 %. In den Folgerunden war ein leicht steigender Trend zu verzeichnen, der sich hauptsächlich auf den geringeren Wettbewerb in den gemeinsamen Ausschreibungen und die höhere Ausschreibungsmenge in den Sonderausschreibungen zurückführen lässt. Die mittlere, mengengewichtete Realisierungsrate der Ausschreibungsrunden April 2015 bis Juni 2017 fiel mit 96 % zudem sehr hoch aus. Die Möglichkeit, Anlagen auch an einem anderen als im Gebot angegebenen Standort zu realisieren, leistete in diesem Zusammenhang einen positiven Beitrag.

Mit einem Anteil von 65 % konzentriert sich ein Großteil des Zuschlagsvolumens auf die drei Bundesländer Bayern, Mecklenburg-Vorpommern und Brandenburg. Die Verteilung innerhalb Deutschlands ist somit nicht primär den Strahlungsbedingungen zuzurechnen, sondern insbesondere der Verfügbarkeit geeigneter Flächen. Beispielsweise entfallen in Bayern fast zwei Drittel der Zuschläge auf Ackerflächen in benachteiligten Gebieten. Die Flächenkulisse für Solarenergie besteht im Grundsatz nur aus Konversionsflächen und sonstigen baulichen Anlagen sowie Seitenrandstreifen, kann jedoch von den Bundesländern im Rahmen der Länderöffnungsklausel auch auf Ackerflächen in benachteiligten Gebieten erweitert werden [6].

In Mecklenburg-Vorpommern und Brandenburg sind dagegen mehr als zwei Drittel der bezuschlagten Leistung Konversionsflächen und sonstigen baulichen Anlagen zuzurechnen. Ein Schwerpunkt beim Zubau in den ostdeutschen Bundesländern war in ähnlicher Form bereits vor der Einführung der Ausschreibungen zu beobachten. Dies ist der Verfügbarkeit geeigneter Konversionsflächen aus militärischer oder wirtschaftlicher Vornutzung sowie großen sonstigen baulichen Anlagen (bspw. Tagebaue oder Kiesgruben) zuzurechnen.

Einen positiven Beitrag zur Verfügbarkeit von potenziellen Standorten für Freiflächenanlagen leisten in diesem Kontext auch die Länderverordnungen im Rahmen der Länderöffnungsklausel für Flächen in sog. benachteiligten Gebieten. Bislang haben fünf Bundesländer von der Regelung Gebrauch gemacht: Baden-Württemberg, Bayern, Hessen, Rheinland-Pfalz und das Saarland. Die Länderverordnungen ermöglichen über die bundesweit im EEG vorgesehene Flächenkulisse hinaus theoretisch ein zusätzliches Volumen von bis zu 900 MW pro Jahr. Davon entfällt mit 70 Anlagen (die maximal 10 MW groß sein können) der Großteil auf Bayern.

Höhere Zuschlagswerte in gemeinsamen als in den technologiespezifischen Ausschreibungen

Bisher haben sechs gemeinsame Ausschreibungsrunden für Solaranlagen und Windenergieanlagen an Land stattgefunden. Davon wurden drei Ausschreibungsrunden im Rahmen des Evaluierungsberichts analysiert. In diesen Ausschreibungsrunden wurden ausschließlich Solaranlagen bezuschlagt. Die durchschnittlichen, mengengewichteten Zuschlagswerte in den gemeinsamen Ausschreibungen sind in der Regel höher als in den technologiespezifischen Ausschreibungen für Solarenergie, da keine echte Konkurrenz durch teilnehmende Windenergieanlagen besteht und durch die zusätzlichen Volumina weniger Wettbewerb erwartet wird. Es besteht daher ein Anreiz für Solaranlagenbetreiber, an den gemeinsamen Ausschreibungen teilzunehmen.

Windenergie auf See: Deutliche Senkung der Förderbedarfe und Null-Cent-Gebote

Für Windenergieanlagen auf See haben zwei Übergangsausschreibungen für bereits vorentwickelte Projekte stattgefunden. Diese haben zu einer deutlichen Senkung der Förderbedarfe geführt. In beiden Ausschreibungsrunden wurden Bieter bezuschlagt, die auf eine Förderung verzichten. Einige Projekte sicherten sich allerdings deutlich höhere Zuschläge; in beiden Runden wurden auch Projekte mit bis zu 6,5 cent/kWh bezuschlagt. Die in den Ausschreibungen bezuschlagten Akteure scheinen eine Realisierung zu planen. Eine abschließende Aussage zur Realisierung ist allerdings erst in einigen Jahren möglich.

Biomasse: Deutliche Unterzeichnung der Ausschreibungsmengen

Die Ausschreibungen für Biomasseanlagen waren bisher (2017-2019) durch eine geringe Teilnahme und eine spürbare Unterzeichnung der Ausschreibungsmengen gekennzeichnet. Der Anteil der angebotenen Neuanlagen war zudem deutlich geringer als der Anteil der Bestandanlagen, die Gebote abgegeben haben [7]. Die Unterzeichnung und das damit einhergehende niedrige Wettbewerbsniveau führt bei den Neuanlagen zu Geboten nahe bzw. in Höhe des zulässigen Höchstwertes. Trotzdem scheint nur ein geringer Anreiz für den Zubau von Neuanlagen von den derzeitigen Ausschreibungen auszugehen, da der Höchstpreis für Neuanlagen nicht ausreichend erscheint. Bei den Bestandsanlagen erreichen aktuell die ersten Anlagen (mit Inbetriebnahme Anfang der 2000er Jahre) das Ende der 20-jährigen Vergütungsdauer. Sofern die übrigen Anlagen im Bestand die Strategie verfolgen, diese Förderdauer bis zum Ende zu nutzen und mit Hilfe der Anschlussförderung die Gesamtförderdauer zu maximieren, ist in den kommenden Jahren mit einer Zunahme der bietenden Bestandsanlagen zu rechnen, da vermehrt Anlagen das Ende der ursprünglichen EEG-Förderung erreichen.

Grenzüberschreitende Ausschreibungen: Günstigere Anlagen in Dänemark bezuschlagt

Im Betrachtungszeitraum hat lediglich eine grenzüberschreitende Ausschreibung stattgefunden: eine für dänische Solaranlagen geöffnete Ausschreibungsrunde im Jahr 2017. Das Ziel des EEG 2017, 5 % der jährlich ausgeschriebenen Kapazität für Anlagen aus dem Ausland zu öffnen, wurde damit verfehlt. Die in der Ausschreibungsrunde bezuschlagten Anlagen stehen ausschließlich in Dänemark. Dänische Bieter konnten aufgrund von guten Standortbedingungen in Dänemark an der Küste und günstigen Projektierungskosten durch eine offenere Flächenkulisse niedriger bieten. Daneben konnten Projekte in Dänemark zur Zeit der Ausschreibung nicht von einer alternativen nationalen Förderung profitieren und standen dadurch unter höherem Wettbewerbsdruck. Deutsche Bieter hingegen konnten auch an der technologiespezifischen Ausschreibung in Deutschland teilnehmen, die ein höheres Preisniveau aufwies.

Fazit: Marktumfeld entscheidend für den Erfolg von Ausschreibungen

Die Erfahrungen in Deutschland zeigen, dass das Marktumfeld und insbesondere die Verfügbarkeit und Nutzbarkeit von Flächen eine entscheidende Rolle für den Erfolg von Ausschreibungen für EE spielen. Ausschreibungen können nur dann zu einer Reduktion der Förderungen führen, wenn einerseits das Wettbewerbsniveau in der Ausschreibung ausreichend hoch ist und andererseits das Design der Ausschreibung eine effiziente Ressourcenallokation ermöglicht.

Während für Windenergieanlagen an Land spätestens seit 2018 insbesondere die geringe Flächenverfügbarkeit zur kontinuierlichen Unterzeichnung der Ausschreibungen geführt hat, demonstrieren die Ausschreibungen für Solaranlagen, dass die bessere Flächenverfügbarkeit in Ostdeutschland sowie Sonderregelungen einiger Bundesländer einen positiven Beitrag zum Wettbewerbsniveau in den Ausschreibungen leisteten, der die eigentlich höhere Wettbewerbsfähigkeit sonstiger Standorte mit besserer Solareinstrahlung teilweise kompensierte. Die zusätzliche Möglichkeit, Anlagen auch an einem anderen als im Gebot angegebenen Standort zu realisieren, leistete zudem einen positiven Beitrag zur hohen Realisierungsrate bei Solarenergie.

Ob sich die kontinuierliche Unterzeichnung der Ausschreibungen für Biomasseanlagen, durch vermehrte Teilnahme von ausgeförderten Bestandsanlagen, insbesondere im Lichte der deutlich erhöhten Ausschreibungsmenge des EEG 2021, zum Positiven wandeln wird, bleibt abzuwarten.  In den bisherigen Ausschreibungen für Windenergieanlagen auf See stellte sich eine deutliche Senkung der Förderbedarfe und die Abgabe von Null-Cent-Geboten ein. Einige Bieter erachteten die alleinige Refinanzierung ihrer erst zwischen 2023 und 2025 zu realisierenden Anlagen am Strommarkt zum Gebotszeitpunkt insofern für möglich.

Für die technologieübergreifenden Ausschreibungen zeigt sich, dass die Wechselwirkungen mit den technologiespezifischen Ausschreibungssegmenten, insbesondere die andauernde Unterzeichnung bei Wind an Land und die daraus resultierenden hohen Zuschlagspreise, die Ausschreibungsergebnisse stark beeinflussen. Die Ergebnisse der grenzüberschreitenden Ausschreibung weisen darauf hin, dass durch Öffnung von Ausschreibungen Förderkosten sinken können. Für die deutschen Stromkunden sind die in Dänemark bezuschlagten Anlagen bis dato deutlich günstiger als die zeitgleich in den nationalen Ausschreibungen bezuschlagten Anlagen, da einerseits die Zuschlagswerte niedriger und anderseits die Marktwerte in Dänemark über den deutschen Marktwerten liegen und dadurch die ausgezahlte Förderung niedriger ausfällt.

Anmerkungen

[1] Große PV-Freiflächenanlagen werden bereits seit dem Jahr 2015 im Rahmen der Freiflächenausschreibungsverordnung (FFAV) ausgeschrieben.

[2] Tiedemann, S.et al.: Evaluierungsbericht der Ausschreibungen für erneuerbare Energien. Ausschreibungen für Erneuerbare Energien nach dem Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG) und dem Windenergie-auf-See-Gesetz (WindSeeG). Erstellt im Auftrag des Bundesministeriums für Wirtschaft und Energie (BMWi), 2019. Abrufbar unter: https://www.erneuerbare-energien.de/EE/Redaktion/DE/Downloads/bmwi_de/evaluierungsbericht-der-ausschreibungen-fuer-erneuerbare-energien.html

[3] Die impliziten Mengenziele durch die Volumina der im Jahr 2019 eingeführten Sonderausschreibungen sind hier nicht berücksichtigt.

[4] Der maximale Ausbau ist durch die ausgewiesene Anschlusskapazität gemäß Energiewirtschaftsgesetz festgelegt. Im Jahr 2020 kann demnach über die sich bereits im Bau befindlichen Anlagen kein weiterer Zubau bei Windenergie auf See erfolgen.

[5] Die impliziten Mengenziele durch die Volumina der im Jahr 2019 eingeführten Sonderausschreibungen sind hier nicht berücksichtigt.

[6] Benachteiligte Gebiete sind solche mit schwach ertragsfähigen landwirtschaftlichen Flächen, als Folge geringer natürlicher Ertragfähigkeit deutlich unterdurchschnittliche Produktionsergebnisse, oder Flächen mit einer geringen oder abnehmenden Bevölkerungsdichte, wobei die Bevölkerung überwiegend auf die Landwirtschaft angewiesen ist (Vgl. Clearingstelle EEG, Häufige Rechtsfrage Nr. 143).

[7] Die Ausschreibung für Biomasse erfasst sowohl Bestands- als auch Neuanlagen. Ein höherer Anteil von Bestandsanlagen war insofern bereits im Voraus erwartet worden.

B. Lotz, Consultant (bastian.lotz@guidehouse.com), M. Jakob, Consultant, C. Klessmann, Director, Guidehouse Energy Germany GmbH, Berlin; S. Tiedemann, Centre for Sustainability, Hertie School, Berlin